Så kallade samhällsekonomiska kalkyler är en företeelse som har kritiserats ända sedan deras lansering i större skala i Sverige för runt femtio år sedan. Ändå används de fortfarande inom en del statlig verksamhet, framför allt inom transportområdet, och ibland dyker de till och med upp som argument i debatter om genuint politiska och långsiktiga frågor. Ett av de senaste exemplen utgör frågan om investering i nya stambanor för järnvägen; där har vissa debattörer, bland dem flera forskare i nationalekonomi, hänvisat till kalkyler som skulle visa att sådana investeringar är ”samhällsekonomiskt olönsamma” och därför inte borde genomföras. Vad betyder det? Hur vet de det? Och varför ska det avgöra vilken investering som görs? Det är frågor som den intresserade medborgaren bör ställa sig.
Det är tacksamt att jämföra samhällsekonomiska kalkyler med de kalkyler som görs i företag och som lärs ut i den företagsekonomiska disciplinen. Idén om kalkylen är gammal och blev tidigt viktig i företagsekonomisk doktrin, och den verkar ha varit en inspirationskälla för dem som utvecklat idén om samhällsekonomiska kalkyler. Men i företagsekonomin är kalkylens art och användning helt annorlunda. Jag ska därför börja med att beskriva företagsekonomiska kalkyler av investeringar för att sedan visa på den stora skillnaden mot samhällsekonomiska kalkyler.
Idén med en företagsekonomisk investeringskalkyl är att försöka prognosticera hur framtida betalflöden in och ut från företaget påverkas av en viss investering – blir nettot positivt eller negativt? Ofta kompletteras denna prognos med en värdering som har med tid att göra: genom att använda en positiv så kallad kalkylränta läggs inte samma vikt vid betalflöden som inträffar långt fram i tiden som vid dem som inträffar tidigare. En sådan värdering kan motiveras på flera mer eller mindre sofistikerade sätt, som alla har att göra med företagets vinstmål: till exempel att pengar till investeringen måste lånas till ränta och att lånen därför bör kunna återbetalas så snart som möjligt, eller att företaget behöver använda pengar till nya investeringar så snart som möjligt. Även om man försöker basera sina prognoser på fakta, vad som redan hänt, så innehåller kalkylen i sig inga fakta, bara prognoser om betalflöden och en värdering av tid.
I företag används numera ofta kalkyler vid åtminstone vissa investeringsbeslut. Men det är långt ifrån säkert att kalkylerna får någon större betydelse för vilka investeringar som görs. Beslutsfattare är medvetna om att prognoser är osäkra och gör kanske andra gissningar än de som gjort kalkylen. Beslutsfattare tar också kalkyler med en nypa salt därför att de vet att olika grupper i ett företag har olika intressen och önskar att få igenom ”sin” investering, något som lätt leder till glädjekalkyler där inkomster överskattas och utgifter underskattas. Vidare är det lättare att förutse den närliggande kostnaden för investeringen och dess omedelbara konsekvenser än det är att förutse långsiktiga konsekvenser; det leder lätt till att kortsiktiga rationaliseringinvesteringar ser bättre ut i kalkylen än långsiktiga satsningar på förnyelse och utveckling. I många branscher skulle en sådan kortsiktighet hota företagets överlevnad. Och kalkyler är inte heller särskilt relevanta för investeringar som är nödvändiga om företaget ska kunna fortsätta konkurrera inom sin bransch. Ibland är en aldrig så stor kalkylerad lönsamhet irrelevant om investeringen innebär för stora risker för exempelvis yttre miljö eller arbetsmiljö.
Sist men inte minst handlar företagande till stor del om vilja: att välja en strategi som man tror på och genomdriva den. Då blir vissa investeringar självklara och inte något man behöver kalkylera. I företagsekonomisk litteratur talar man därför om vissa investeringar som inriktningsinvesteringar – investeringar som bestämmer företagets långsiktiga inriktning.
De som arbetar med samhällsekonomiska kalkyler har ett helt annat sätt att se på kalkyler och investeringar. Visserligen utgår de ofta från en investeringskalkyl som liknar företagets: de prognostiserar finansiella konsekvenser för staten av en tänkt investering. Men i stället för att avsluta kalkylerandet där så för de in en mängd andra tänkbara konsekvenser i själva kalkylen, konsekvenser som man i en företagsekonomisk kalkyl lämnar till beslutsfattarna att beakta vid sidan av kalkylen. På transportområdet kan det till exempel handla om en investerings effekter på olycksfrekvens eller resenärers tidsvinster.
Att lägga in sådana icke-monetära effekter i kalkylen betyder att man också måste värdera dem. Och den måttenhet som brukar användas för alla slags konsekvenser har man hämtat från den företagsekonomiska kalkylen, nämligen pengar. Men medan den företagsekonomiska kalkylen faktiskt bara handlar om pengar så handlar den samhällsekonomiska kalkylen om så mycket annat. Det får den minst sagt absurda konsekvensen att man måste sätta ett värde i kronor på ett människoliv som förloras vid en olycka liksom på en tidsvinst för en grupp personer. Och genom en positiv kalkylränta blir människors liv och hälsa i framtiden mindre värda än nu. Och så håller man på.
Spelar det här någon roll? Nej, kanske inte om kalkylerna utförs på kalkylerarnas egen kammare eller i samspel med likasinnade. Men när sådana här kalkyler används som slagträn i den offentliga debatten blir det mer problematiskt. Som jag ska förklara nedan blir kalkylerna lätt vilseledande, de antyder totalitära anspråk och de förenklar för mycket.
Anhängarna brukar tala om att de har räknat ut den samhällsekonomiska ”lönsamheten” av en investering, ibland till och med uttryckt som att en viss investering innebär att vi får tillbaka exempelvis 40 öre på varje insatt krona. Det är djupt vilseledande. Man lånar språk hämtat från den företagsekonomiska kalkylens inriktning på finanser och låter det beteckna helt andra företeelser. Pengar används metaforiskt. Men för den oinvigda medborgaren är det lätt att tro att det handlar om pengar på riktigt, och det blir lätt att tolka ”lönsamheten” som inkomster och utgifter för statskassan eller för skattebetalarna.
Samhällsekonomiska kalkyler är också svåra att förena med demokratiska värderingar. Genom att kalkylen är tänkt att inkludera allt, blir ambitionen i praktiken att fatta beslutet i stället för att ge underlag för det. Den som kalkylerar gör värderingar och avvägningar som i en demokrati är tänkta att göras av ansvariga politiker som måste motivera sina beslut och som ställs till ansvar för dem.
Det vimlar av kontroversiella politiska värderingar i samhällsekonomiska kalkyler. Människor tycker olika; de fäster olika mycket avseende vid sådant som olycksrisker och olika gruppers tidsbesparingar. Och den grundläggande idén att tidsbesparingar och olycksskador alls är jämförbara och kan mätas med ett gemensamt mått utgör en mycket speciell värdering som kanske delas av några men långtifrån av alla. Demokratin är till för att avgöra den här typen av kontroversiella frågor.
Att använda en positiv kalkylränta som gör effekter på kort sikt viktigare än de på lång sikt (till exempel att det är en större förlust om många skadas i olyckor om fem år än om femton) är också en speciell värdering som kanske några medborgare och politiker delar men som inte delas av dem som tänker långsiktigt. Ta exemplet med stambanor. De nuvarande stambanorna har hittills fungerat i hundrasextio år, och investeringen i nya gör kanske nytta under minst lika lång tid. Men en kalkylränta på, säg, fyra procent gör att den nytta av en investering som uppstår om tjugo år ses som mindre än hälften så viktig som dagens kostnader och nytta, och nyttan om femtio år blir i stort sett ointressant.
Sist men inte minst handlar politik åtminstone ibland inte om att prognosticera framtiden utan om att skapa den. Investeringar i olika transportmedel handlar om vilket samhälle vi vill ha i framtiden. Det går inte att räkna fram utan är en genuint politisk fråga.
Givetvis ska alla värderingar luftas i den offentliga debatten, men det är sällan eller aldrig som förespråkare för samhällsekonomiska kalkyler redogör för och försvarar alla de politiska värderingar deras kalkyler bygger på.
En samhällsekonomisk kalkyl innebär en enorm förenkling. Genom att sammanfatta ytterst komplexa företeelser i ett mått finns risk att det extremt komplexa framstår som extremt enkelt. Sådana drastiska förenklingar är typiska för populistisk politik. Populister försöker övertyga om att det finns en vilja, ”folkets”, och att folket vet att det finns enkla lösningar på alla samhällsproblem som inte de andra politikerna tar till sig. De som hänvisar till samhällsekonomiska kalkyler gör samma anspråk på att det går att radikalt reducera komplexitet, men här är det inte folket som vet bäst utan experterna. Och de politiker som inte följer kalkylerna i sina beslut kan anklagas för att inte förstå eller för att inte vara rationella.
Det saknas inte alternativa sätt att ge beslutsfattare underlag till deras beslut – alternativ som respekterar att legitima beslutsfattare är de som ytterst ska avgöra vad som ska göras och där värderingar görs tydliga snarare än otydliga. Och samhällsekonomiska kalkyler har som sagt kritiserats i minst ett halvt sekel. Men det har inte hjälpt – utvecklingen hittills tyder på att vi kommer att få leva med dem ett bra tag till. Vi får hoppas på reformer snarare än revolution. Här är mina blygsamma önskemål om reformer:
När de som arbetar med samhällsekonomiska kalkyler deltar i den offentliga debatten borde de anstränga sig betydligt mer för att redogöra för alla de mycket speciella värderingar de gjort och försvara dem i stället för att reducera sina argument till en siffra. Att försvara sina värderingar är något som förväntas av andra debattörer.
Kalkylerarna borde sluta använda pengar som metafor och i stället använda mindre vilseledande begrepp. En mindre mystifierande strategi vore att använda mer neutrala ord, exempelvis poäng. ”Eftersom jag ger ett offrat människoliv x minuspoäng och en statsutgift på en miljard kronor y minuspoäng, en tidsvinst på en timme för en miljon resenärer z pluspoäng så blir nettot minus 5 poäng, och därför tycker jag inte att den här investeringen ska genomföras”, vore en presentation som tydligare framställde vad det handlar om. Och som lättare skulle ge upphov till nyfikna frågor från andra medborgare om varför man gör just dessa värderingar.
Också politiker borde vara mer varsamma med samhällsekonomiska kalkyler. Det finns en tendens att politiker hänvisar till kalkyler och idén om ”samhällsekonomisk lönsamhet” när det passar deras syften och negligerar kalkyler när det inte gör det. En sådan hantering kan kanske ses som ett tecken på att politikerna är självständiga i sitt förhållande till experter, något som man bör förvänta sig av dem. Men problemet är att de politiker som alls hänvisar till samhällsekonomiska kalkyler på sikt undergräver sin egen auktoritet, bidrar till förenkling och undviker tydliga argument om varför de tycker som de gör.
Att tro att alla skulle överta företagsekonomins och företagarnas mer pragmatiska syn på kalkyler är däremot nog att hoppas för mycket.
Nils Brunsson
Professor i företagsekonomi och verksam vid Uppsala universitet och Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor (Score).