Man kunde räkna ut att det skulle hända. Det diskuteras ju på många ställen. Dels så följer man ju massmedia, alltså vanliga massmedia. Inte som skolperson. Det kan ju stå på förstasidan i tidningen om Skolinspektionen har hittat något tillräckligt smaskigt. Och så i de nyhetsbrev som vi har. Och i nätverken. Och om man går den statliga skolledarutbildningen så pratar man om det där, för då är det alltid någon som har varit tillsynad. Så det är allmänt känt, bland skolledare. Att det kommer, eller har varit, och kommer igen. (Intervju med rektor på en svensk kommunal skola)
Granskning förespråkas som ett sätt för allmänheten att få kännedom om vad som försiggår i organisationer och förknippas med demokratiska ideal om öppenhet, insyn och ansvarighet. Vidare beskrivs och används granskning som ett sätt att styra. Till exempel ska skoltillsyn, som rektorn i citatet ovan berättar om, motverka svaga kunskapsresultat, kränkningar, kvalitetsbrister, bristande likvärdighet – listan kan göras lång. För att realisera dessa styrambitioner krävs dock en hel del arbete. Medan forskning främst har analyserat granskarnas arbetssätt, kunskap, förhållningssätt och strategier, har jag i mina studier av granskning i stället valt att fokusera på de granskade – de som gör sig själva och sin verksamhet ”granskningsbara”. Vad innebär rollen som granskad? Hur ser vardagen som granskad ut i korsdraget av olika granskningsprocesser?
Under tre års tid studerade jag upplevelser av att vara granskad i kommunal skola och äldreomsorg. Mitt första möte var med en verksamhetschef i äldreomsorgen som berättade att de nyligen haft besök av Socialstyrelsen, som hade gjort en omfattande tillsyn av kommunen för att kontrollera ifall äldreomsorgsverksamheten levde upp till socialtjänstlagens bestämmelser. Nu inväntade de Socialstyrelsens bedömning, och samtidigt var de fullt sysselsatta med att hantera efterarbetet från en helt annan granskning som hade genomförts ett halvår tidigare. Då var det revisionsföretaget PwC som hade fått i uppdrag av nämnden att ”se över” kostnaderna för hela socialtjänsten. Den granskningen hade ”ställt till med en hel del oreda”, sa verksamhetschefen märkbart irriterat, eftersom den innehöll en mängd felaktigheter som tagit tid att bemöta och korrigera. Dessutom stod en tredje granskning för dörren: E&Y:s revision av hemtjänstens resurseffektivitet. Verksamhetschefen höll som bäst på att organisera revisorernas besök och ta fram ett skriftligt underlag. ”Det är mycket som ska göras”, konstaterade hon krasst.
Granskningsarbetet i den här kommunen speglade situationen i många av de kommuner jag senare kom att studera. Att vara föremål för granskning innebar betydande merarbete för den granskade. Granskningsterrängen upplevdes som snårig och krävde ett idogt arbete med att organisera, hantera och förhålla sig. I nämnda kommun studerade jag Skolinspektionens kommunövergripande tillsyn av skolverksamheten (förskola, grundskola, gymnasieskola, särskola och vuxenutbildning) utifrån framför allt skollagens och läroplanernas bestämmelser. I äldreomsorgen var det Socialstyrelsen (numera Inspektionen för vård och omsorg) som genomförde tillsyn utifrån bland annat socialtjänstlagens bestämmelser. Också den var övergripande till sin karaktär och involverade äldreomsorgsverksamheten som helhet. Varje tillsynsprocess varade i mellan sex och tolv månader.
Särskilt viktiga händelser under denna period var tillsynsbesöken, då inspektörerna var på plats i de granskade organisationerna, och offentliggörandet av tillsynsrapporterna, då inspektörernas bedömning av verksamheten redovisades. Dessa tillfällen skapade arbetstoppar i de granskade organisationerna. De var också mentalt arbetsamma eftersom de skapade nervositet och oro. En rektor sa till exempel: ”Man undrar ju vad sjutton de ska hitta nu!” Många chefer uttryckte också en rädsla för mediala drev och att mediernas fokus på brister skulle snedvrida debatten och skapa problem för verksamheten.
Samtidigt fanns det i de granskade organisationerna en stor vilja att inta ”rätt” förhållningssätt till tillsynen och normalisera förfarandet. ”Man ska tåla att genomlysas”, var en vanlig uppfattning. Flera framhöll att det måste vara ett sådant klimat i verksamheten att man kan granskas utan att känna sig hotad. De granskade framhöll vikten av att kunna se granskningen som ett tillfälle att lära och utvecklas. Det var dock inte den syn på granskning som tillsynsmyndigheterna förmedlade. Tvärtom framhöll särskilt Skolinspektionen att de inriktade sin tillsyn på avvikelser. ”Tillsynsresultatet är att se som ett besiktningsprotokoll”, förklarade en inspektör och försökte på så vis tona ner förväntningarna på det lärande inslaget (vilket pedagogerna förstås hade svårt att köpa).
Arbetet med att göra sig granskningsbar började långt innan de som skulle genomföra granskningen besökte verksamheten. Nyckelpersoner var typiskt sett tjänstemän på central förvaltningsnivå med titlar som samordnare, utvecklingsledare eller planeringsledare. I tätt samarbete med chefer och rektorer samordnade de tillsynsarbetet och höll i kontakterna med inspektörerna. En av deras viktigaste uppgifter var att sammanställa den mycket omfattande dokumentation som inspektörerna hade efterfrågat. De ägnade sig också åt att läsa på om bedömningskriterier och vanliga brister. De läste tillsynsrapporter från andra kommuner och vidareförmedlade till övriga i organisationen hur en tillsyn går till och vad den brukar resultera i. Det låg också på dem att övergripande planera och organisera tillsynsbesöket i verksamheten, utifrån inspektörernas önskemål om vad dessa besök skulle innehålla. De bokade lokaler, ordnade intervjuer, föreslog lämpliga tider för observation, beställde kaffe, fikabröd och frukt … I en av de studerade skolorna fick eleverna på skolans floristprogram göra blomsterdekorationer till besöksbordet utanför rektorernas kontor. Tillsynen var således väl förankrad i de granskade organisationerna långt innan inspektörerna på avtalad tid knackade på dörren. Inga överraskningar, inget tillslagsliknande.
Jag, som hade väntat mig dramatiska händelser, fick vänta förgäves också under tillsynsbesöken. Så mycket förberedelser, så mycket anspänning och oro, men dagarna gick utan uppseendeväckande avslöjanden. På ett äldreboende visade det sig att en gardin hängde för koden till kodlåset på dörren. Så fick det inte vara. På en skola retade en engelsklärare upp sig på ett dokument som inspektörerna delade med sig av, där betygen i vissa ämnen på skolan jämfördes med resultaten på de nationella proven. Det blev en stormig, men kort, debatt. En grupp lärare, som fasat för att inspektörerna skulle dyka upp på deras lektioner för att observera deras undervisning, drog en lättnadens suck när inspektörerna tackade för sig. Innan dess hade inspektörerna delgett cheferna sina spontana reflektioner. Väldigt mycket var bra, hade de poängterat, men det fanns också frågetecken. Inspektörerna hade sagt att de behövde fundera och bearbeta ”pusselbitarna”. Också cheferna drog en lättnadens suck. ”Inga skandaler i alla fall”, konstaterade de.
Efter tillsynsbesöken var det bara att vänta på publiceringen av tillsynsrapporten och beslutet. I samband med det besökte inspektörerna återigen kommunen för att presentera tillsynsresultatet. I äldreomsorgen skedde detta vid ett nämndsammanträde, medan det i skolverksamheten arrangerades en särskild återföringsdag där politiker, tjänstemän och rektorer deltog. Ett pressmöte organiserades också under återföringsdagen. Det var en diger lista över brister som presenterades i tillsynsrapporten. Besluten var formulerade som krav, till exempel: ”Skolinspektionen har i tillsynen av X identifierat följande brister inom kommunens ansvarsområden som måste åtgärdas.” Det ser illa ut, tänkte jag där jag satt och lyssnade på inspektörernas presentation. Men trots svidande kritik blev det ingen storm (nu heller). Det här var vad företrädarna för de granskade organisationerna hade väntat sig. Brister var normalt – det hade de förstått i läsningen av andra kommuners tillsynsrapporter. ”Alla får kritik för sina likabehandlingsplaner”, sa en rektor uppgivet, utan att förringa betydelsen av likabehandling. Andra vanliga kommentarer var ”Det här kände vi till” eller ”Rapporten innehöll inte några nyheter”.
Ett par dagar efter att tillsynsresultatet offentliggjorts och alla lättat kunnat konstatera att stormen uteblivit, påbörjades arbetet med att vidta (och skriftligt redovisa) åtgärder. Inom några månader skickades åtgärdsbeskrivningen till tillsynsmyndigheten. Var det slut sedan? Ja, för många kommuner avslutades tillsynen där och då. Men i vissa kommuner fattade tillsynsmyndigheterna beslut om en formell uppföljning. Då började processen om igen …
Min studie visar att ett digert arbete ligger bakom de bedömningar som tillsynsmyndigheter så rikligt producerar. Det behövs många inspektörer som utreder, bedömer och fattar beslut, men det krävs också en stor arbetsinsats av dem som granskas. Att hantera och organisera uppgiften att beskriva sin verksamhet så att granskarna kan bedöma den är resurskrävande och ansträngande. Det stjäl tid från annat i de granskade organisationerna. Om det är till nytta och värt ansträngningen beror förstås på hur effekterna av granskningarna värderas (och vilka effekter man väljer att värdera).
Jag anser att det är särskilt viktigt att inte glömma bort vad rollen som granskad innebär. Och kanske är det då inte arbetsinsatsen i de granskade organisationerna som förtjänar mest uppmärksamhet. Nej, vad jag framför allt bär med mig från min studie är de granskades vilja att begripa vad det handlar om och deras försök att göra granskningen meningsfull och användbar – oavsett hur (o)användbar den egentligen är för dem – samt deras ansträngningar att tillsammans anamma ett förhållningssätt där de normaliserar granskandet och tonar ner obehaget:
”Det här måste vi tåla, det är inget att vara rädd för.” Detta samtidigt som oron för skandaler är ständigt närvarande. Det är ett virrvarr av förväntningar som ska hanteras och förhållningssätt som ska befästas. Rollen som granskad innebär inte bara att agera, utan också att resonera, tänka och identifiera sig som just granskad, med allt vad det innebär. Organisationer internaliserar med andra ord granskningslogiken och lär sig att se sin egen verksamhet genom granskarnas glasögon, värdera den och agera därefter. Gränsen mellan att göra sig granskningsbar och att granska sig själv suddas ut.
Emma Ek Österberg
Universitetslektor i offentlig förvaltning vid Förvaltningshögskolan, Göteborgs universitet.
Referens
Ek, Emma (2012). De granskade. Om hur offentliga verksamheter görs granskningsbara. Göteborgs universitet: Förvaltningshögskolan