Vår samtid tycks kännetecknas av att mer läggs till i våra större organisationer, till exempel mer administration[1], mer granskning[2], fler regler och policyer[3] och mer mätning[4]. Den här texten syftar till att belysa en liknande aspekt som nämnda studier, nämligen den mångfald av styrning som existerar i våra myndigheter och den adderingsprocess som ger upphov till en mångfald av styrformer. Detta ger förslag till att begripliggöra hur det blir mer styrning i organisationer, för att möjliggöra att frågor om styrningens omfattning lyfts. Men låt mig inleda med att exemplifiera den mångfald av styrformer som finns i en myndighet, för att sedan belysa hur mångfalden av styrformer uppstår samt dess problematik.
I september 2014 var jag på en workshop hos en av våra större myndigheter. Under workshoppen presenterade två kollegor till mig preliminära resultat från deras studie om strategi och styrning i myndigheten. I studien framkom att det fanns olika styrformer i myndigheten och att dessa inte alltid samspelade med varandra. Styrformerna gav upphov till konkurrerande bilder och instruktioner om vad som var viktigt och vad som skulle prioriteras i myndigheten. För att förstå vad som var styrande i myndigheten delades gruppen, cirka 20 anställda, efter presentationen in i smågrupper. Smågrupperna skulle på en timme diskutera följande frågor: ”Vad är styrning för dig?” och ”Vad är styrande i din vardag?”
När en timme hade gått samlades alla i helgrupp runt det ovala bordet i seminarierummet för att presentera och diskutera vad de hade kommit fram till. Under diskussionen i helgrupp sammanställde en av mina kollegor vad som ansågs vara styrning och styrande på en whiteboardtavla som täckte ena kortsidan i rummet. Resultatet av diskussionen blev följande bruttolista över formaliserad såväl som icke-formaliserad styrning i myndigheten:
Styrning från regeringskansliet, ansvarsfördelning, organisationsstruktur, finansiell styrning bestående av finanser, resursslag och aktiviteter, mål- och resultatstyrning, värderingar, processer och arbetssätt, uppdrag och projekt, förvaltningsstyrning, interna beställningar, säkerhetsstyrning, strategier och vision, regelstyrning, interna dialoger – vertikalt och horisontellt, signaler från kund, EU-direktiv, riskhantering, effektivitetsstyrning, media, specialist och teknik, leverantörer, generaldirektörens budskap, arbetsledningens förhållningssätt, leveranskvaliteter, input från andra myndigheter och funktionellt ansvar.
Bruttolistan pekade på vad som uppfattades som styrning och styrande. Under diskussionen i helgrupp uttryckte vissa förvåning, förvirring och irritation över den breda ansats som en del av smågrupperna hade till styrningsbegreppet. Andra var förvånade över att vad som ansågs vara styrning och styrande var så omfattande. En grupp menade att bruttolistan inte alls var förvånande givet myndighetens storlek och komplicerade uppdrag.
Workshoppen illustrerar att det i myndigheten förekommer en mångfald av styrformer. Allt i listan ska nödvändigtvis inte betraktas som styrning i myndigheten, till exempel media. Men det är likväl en mängd styrformer som förekommer i myndigheten. Fenomenet är inte unikt för den här myndigheten. Jag lyssnade på en presentation från en annan myndighet, ungefär tre år efter workshoppen, där talaren pratade om behovet av att minska styrningens omfattning i sin myndighet. Myndigheten hade för många styrformer som var osammanhängande, menade talaren.
Båda exemplen pekar på en situation där myndigheterna har en mängd styrformer för att styra och leda sina verksamheter. Situationen blir ibland problematisk för att antalet styrformer blir för många, de är osammanhängande och ger upphov till motstridiga signaler om vad som är viktigt och vad som ska prioriteras. Mot bakgrund av workshoppen och med inspiration av Asplund (1970) ställer jag mig frågan: Hur i helvete blev det så här[5]? Hur blev det så att flera olika och ibland osammanhängande styrformer förekommer i myndigheten från det första exemplet? För situationen med olika styrformer hade uppstått på något sätt. Jag har studerat hur en mångfald av styrformer uppstår i en statlig myndighet[6] och ger några förslag på hur vi konceptuellt kan förstå denna adderingsprocess.
För det första introducerades styrformer genom olika förlopp och förändringsanspråk. Förlopp utgör sammanhängande processer och argument för att introducera styrformer i ett organisatoriskt sammanhang. Styrformerna introducerades i myndigheten vid olika tillfällen under perioden 2010–2015 och av tre huvudsakliga skäl.
Vissa styrformer introducerades genom ett proaktivt förlopp, vilket innebar Att nya idéer och riktningar för myndigheten skapades med en viss grad av framåtorientering. Ambitionen var att, via styrformer, forma idéer om vilken riktning verksamheten och anställda skulle ta. Ett exempel på proaktivt förlopp var att värdeord utvecklades och salufördes till medarbetare om vad de skulle kännetecknas av. Detta som ett led i att forma myndighetensframtida riktning.
Andra styrformer introducerades genom ett reaktivt förlopp, som reaktion på exempelvis kritik om att effektivisera verksamheten eller kritik från media. Ett exempel på reaktivt förlopp var att nya prestationsmätningssystem introducerades för att svara an på kritiken om att befintliga sätt att styra inte inbegrep effekter av åtgärder.
Slutligen introducerades styrformer genom ett reproducerande förlopp, vilket innebar att vissa styrformer över tid hade blivit ett naturligt inslag i hur myndigheten styrde sin verksamhet, bland annat att mål- och resultatstyrning ska tillämpas i offentlig sektor. Ett exempel på reproducerande förlopp är att myndigheten introducerade samt operationaliserade mål- och resultatstyrning med strategier och prestationsmätning.
Vidare kom styrformer att samexistera i myndigheten genom en viss grad av igenkänning. Ett skäl till att olika styrformer samexisterade i myndigheten var att de styrformer som introducerades hade vissa likheter med och samtidigt skilde sig från redan existerande styrformer. Ett exempel är när ny prestationsmätning introducerades. En person som jag intervjuade jämförde de redan befintliga strategierna och den nya prestationsmätningen. Personen menade att styrformerna inte blev alltför olika varandra (”de skiljer sig inte jättemycket”), samtidigt som de inte blev alltför lika varandra (”det blir lite olika snittningar” av verksamheten). Nya styrformer gick med andra ord att känna igen för att de hade vissa likheter med befintliga styrformer, och samtidigt skilde de sig från befintliga styrformer. Det förekom inslag av likheter och olikheter mellan styrformerna som gjorde det möjligt för olika styrformer att samexistera.
De olika styrformerna motiverades också i relation till en för styrningen kollektiv referenspunkt, det vill säga en gemensam utgångspunkt för styrningen. Denna uttrycktes, empiriskt, i termer av en strävan efter helhet, som bland annat kom till uttryck genom motivet till bildandet av myndigheten, som exempelvis innebar att myndigheten skulle ”tänka helhet”. Strävan efter helhet operationaliserades också i styrformerna. Ibland innefattade styrformerna explicit begrepp som helhetssyn, helhetsperspektiv och helhetsansvar, och ibland var dessa begrepp normativa uttryck för vad styrformerna skulle bidra med. Hela verksamhetsstyrningen (flera styrformer) skulle också präglas av att bidra till helheten. De olika styrformerna både genomsyrades av och sammanlänkades med strävan efter helhet. De olika styrformerna motiverades med andra ord av strävan efter att fånga och styra helheten, vilket också blev en gemensam utgångspunkt för styrningen i myndigheten.
I min studie framkom att förlopp, igenkänning och kollektiv referenspunkt samspelar. Till exempel introducerades ny prestationsmätning som en reaktion på kritik att myndigheten inte lyckades mäta och beskriva effekterna av sina åtgärder (reaktivt förlopp). Den nya prestationsmätningen motiverades med att skapa en prestationsmätning som var mer heltäckande (kollektiv referenspunkt) än tidigare styrning. Därtill samexisterade den nya styrningen med befintlig styrning, såsom annan prestationsmätning, dels för att det förekom vissa likheter, och därmed blev det inte för stora avsteg från befintlig styrning, dels för att det förekom olikheter med befintlig styrning, och därmed blev den nya styrformen inte en kopia av befintlig styrning (igenkänning).
Över tid introducerades, samexisterade och motiverades flera styrformer i myndigheten. Det hela kan beskrivas som en adderingsprocess där styrningen ökade i omfattning. Det fanns säkert goda skäl till detta, men addering av mer styrning blev också problematiskt, vilket exemplifieras med följande citat:
Ingen av grejerna blir fel, men det blir fel när det är så mycket. (Workshop, 2015)
Eller om jag lånar en röst från en medarbetare i myndigheten som uttryckte sitt missnöje i en intern enkät:
[Vi] har för många styrformer som tillämpas samtidigt. Dessutom verkar de ibland i motsatt riktning. Det minskar handlingsutrymmet för chefer och gör det förvirrande för medarbetarna att förstå hur de förhåller sig till varandra och vad som är överordnat. […] Viss del av styrningen är alltför komplicerad, detaljerad och teoretisk vilket gör att man riskerar att missa målet, man ser helt enkelt inte skogen för alla träden! (Intern enkät, 2015)
Att det i en organisation förekommer olika styrformer är, som vi ser, inte helt oproblematiskt. En tolkning av citaten är att mångfalden av styrformer blir en börda och ger upphov till förvirring.
Jag ser tre möjliga vägar framåt, om än allmänt formulerade, för att adressera den ovanstående problematiken:
Ta bort styrformer. Det finns ofta något tilltalande i att jobba med utvecklingsarbete, vilket ofta översätts till att nya tjusiga planer, mål, strategier och interna policyer med mera skapas. Men ett annat och kanske rimligare sätt att förhålla sig till styrning är att reducera antalet styrformer, det vill säga ta bort styrformer som inte är ett måste. Är det till exempel rimligt att myndigheter ska ha strategier när de har en instruktion och ett regleringsbrev som de ska utgå från?
En in, en ut-principen. När en ny styrform utvecklas och introduceras i en Verksamhet tas någon befintlig styrform bort. Därigenom läggs ett tak på maxantalet styrformer. Ett exempel kan vara att när ett nytt prestationsmätningssystem formuleras och introduceras i verksamheten bör reaktionen vara att redan befintliga prestationsmätningssystem tas bort. Detta för att undvika en kaskad av exempelvis prestationsmätningar som Troligtvis konkurrerar med varandra. Det handlar med andra ord om att inte öka på en eventuell komplexitet.
Förenkla styrformer, vilket innebär att undvika att utveckla styrformer som krånglar till vardagen och operativt arbete. I citatet från den interna enkäten tidigare påpekas att det blir svårt att förstå styrningen och vad som är prioriterat. Det är en stark indikation på att (vissa) styrformer krånglar till vardagen. Styrformer som bidrar till komplexitet bör förenklas, eller kanske till och med tas bort om det är möjligt.
Alternativen som jag har presenterat löser måhända inte problemen, men förhoppningsvis bidrar de till reflektion kring hur vi kan närma oss styrningens mångfaldigande. Poängen med denna text har varit att synliggöra på vilka sätt en mångfald av styrformer uppstår i en myndighet men också att peka på alternativa sätt att tänka kring styrning samt att uppmana till att förenkla och reducera. Många organisationer skulle nog också må bra av att ibland stanna upp och ställa och besvara frågan: Hur i helvete blev det så här?
Kim Eriksson är lektor vid Ekonomihögskolan, Linnéuniversitetet
[1] Forssell, A. & Westerberg, A.I. (2014). Administrationssamhället. Lund: Studentlitteratur.
[2] Jacobsson, B., Pierre, J. & Sundström, G. (2019). Granskningssamhället: offentliga verksamheter under lupp. Lund: Studentlitteratur.
[3] Alvesson, M. (2019). Extra allt! När samhälls- och människoförbättrandet slår tillbaka. Stockholm: Fri Tanke.
[4] Bornemark, J. (2018). Det omätbaras renässans: En uppgörelse med pedanternas
världsherravälde. Stockholm: Volante.
[5] Asplund, J. (1970). Om undran inför samhället. Uppsala: Argos.
[6] Eriksson, K. (2021). Att anordna styrning: Tillblivelse av en mångfald av styrteknologier.
Avhandling, Företagsekonomiska institutionen, Stockholms universitet.