Ett samhälle där skattefinansierade organisationer bedriver sina verksamheter så effektivt som möjligt. Där skolor och universitet bidrar till anställningsbara människor. Där forskningsresultat kommersialiseras och omvandlas till innovationer av marknaden och skapar investeringar, anställningar, skatteintäkter och tillväxt. Innovationer som därtill svarar mot samhällets stora utmaningar; rörande klimat, hälsa och miljö. Det är i korthet vad som ligger högst upp på den politiska önskelistan, oavsett om den skrivs från höger eller en bit till vänster, på kommun- eller riksnivå, av EU eller OECD.
Men trots att vi lever i det så kallade kunskapssamhället så är det inte kunskap om sociala, tekniska, kulturella och ekonomiska beroenden som legat till grund för det politiska receptet för att nå effektivitet och innovation. Istället har en sekelgammal teori om marknader tagits som utgångspunkt när politiker och andra vill lösa vår tids stora samhälleliga utmaningar. Därmed har undersköterskan, järnvägsunderhållaren, läkaren, läraren, ambulansföraren, forskaren och en rad andra yrkesutövare alla fått samma mall för hur deras arbete ska organiseras. Marknadslogiken finns bakom vad som kallas ”new public management” av offentlig sektor, liksom bakom offentlig upphandling och andra politiska åtgärder för att göra skattefinansierad verksamhet mer effektiv. Och den finns också bakom ansträngningar att skapa innovationer som ska ge både tillväxt och lösningar på problem som rör klimat, miljö och hälsa. Människor som befunnit sig långt ifrån de seminarier där ekonomiska teorier diskuteras har utan att informeras om det fått en verklighetsfrämmande modell för hur ett effektivt och innovativt samhälle ska skapas.
Om vi bara ser till marknadsmodellens löften så är det enkelt att förstå attraktionskraften. Marknaden utlovar effektivitet. De säljare som inte håller måttet; de som inte kan sänka sina kostnader så mycket att de hänger med i priskonkurrensen, slås ut. Bara de mest effektiva överlever. Men få kommer ihåg de förutsättningar som krävs för att löftet ska uppfyllas: Köpare och säljare ska vara helt oberoende av varandra och ägna sig åt att reagera på priser. Köparna måste ständigt kunna hoppa mellan de säljare som för tillfället ger lägst pris. Bara om köpare och säljare är helt oberoende och reagerar på priser, så utlovar modellen en effektivitet som kommer alla köpare på marknaden till godo.
Ett kort exempel får illustrera hur receptet är tänkt att fungera: ”Undersök vad som inte hör till kärnverksamheten och som kan upphandlas till lägsta pris.” Ungefär så löd den uppmaning som Stockholms borgarråd riktade till Stockholms Stadsteater, som i sin tur gav revisionsbyrån Ernst & Young uppdraget att utreda frågan. Politikerna menade att stadens pengar skulle kunna användas mer effektivt om de tjänster som låg utanför Stadsteaterns ”kärnverksamhet” upphandlades av utomstående bemanningsföretag. Scenografi, ljud, ljussättning och kostym skulle med andra ord kunna bli föremål för upphandling i priskonkurrens.
Idén var långt ifrån ny. Städning av sjukhus och skolor, mat på daghem och äldreboenden, snöröjning av gator – alla är de exempel på verksamheter som ska upphandlas från de leverantörer som för tillfället erbjuder lägst pris. Tanken är att om tjänsterna köps till lägst pris från leverantörer som konkurrerar med varandra, så tvingas dessa att driva sina respektive verksamheter så effektivt som möjligt för att kunna vara med och slåss om kontrakten. Men, för att denna logik ska fungera så måste det som köps in vara helt oberoende av framtagningen och användningen av andra varor och tjänster. Kvalitativa variationer hos den ena varan får inte påverka den andra. Så länge det ekonomiska värdet av varje vara eller tjänst är helt oberoende av andra varor och tjänster så kommer upphandlande organisationer och skattebetalarna vinna på arrangemanget – utan negativa konsekvenser för kvaliteten i respektive verksamhet.
Marknadsmodellen utlovar faktiskt inte innovation. Modellen säger nämligen att kunskap i princip inte utvecklas på marknaden. För att köpare och säljare ska kunna reagera på varors priser i enlighet med modellen, så krävs antagandet att alla på marknaden vet allt om de varor som köps och säljs. Det är därför som modellen utgår från att kunskap utvecklas utanför marknaden. När ny kunskap omvandlats till varor som köps och säljs på marknaden, så blir de också varor som alla köpare och säljare har full information om.
Modellen säger inte heller något om hur ny kunskap ska göras tillgänglig på marknaden. Men i innovationspolitiken har ett antal kompletterande modeller kommit att tillämpas, som förutsätter att marknaden behöver hjälp med att få kännedom om avancerad kunskap och teknologi och med att omvandla sådan till köp- och säljbara varor. Tilläggsmodellerna säger i princip att om kunskap som utvecklas vid till exempel universitet och högskolor omvandlas till kommersiella varor och förs över till marknaden, så kommer konkurrensen att tvinga de företag som slåss för sin överlevnad att göra varorna till de innovationer det finns behov av.
Ett andra kort exempel får illustrera hur innovationspolitiken är tänkt att fungera: ”Etablera innovationskontor med uppdrag att kommersialisera skattefinansierade forskningsresultat mer effektivt så att de kan utnyttjas till nya produkter och tjänster eller på annat sätt kommer till konkret nytta i samhället.” Ungefär så löd den uppmaning som 2008 års forskningsproposition riktade till landets större universitet. Idén, som inte heller den var ny, bygger på tanken att köpare och säljare på marknaden inte har tillräcklig information om den avancerade kunskap som utvecklas utanför densamma. Om innovationskontoren hjälper till att omvandla forskningsresultat till kommersiella varor och tjänster som kan köpas och säljas på marknaden, så kommer de hårt konkurrerande företagen att absorbera dessa ”kunskapsråvaror” och omvandla dem till innovationer. Och eftersom säljarna slåss om att vinna köparna, så kommer köparnas behov att garantera att det är de bästa potentiella innovationerna som överlever som nya varor och tjänster på marknaden. Men återigen, bara givet att alla existerande varor och tjänster på marknaden är oberoende av varandra.
Vad som retuscherats bort i marknadstänkandet som recept för effektivitet och innovation är de intrikata beroenden – tekniska, organisatoriska och ekonomiska – som utmärker förhållandet mellan framtagning och användning av varor och tjänster och därmed allt köpande och säljande. Beroenden innebär att kvalitetsvariationer i den ena varan eller tjänsten ger positiva eller negativa konsekvenser för andra varor och tjänster. Sådana beroenden finns mitt ibland oss; alla som någon gång utnyttjat det svenska järnvägssystemet vet vad som händer när beroenden mellan olika komponenter bakom en transporttjänst negligeras. Ändå har de praktiska erfarenheterna av dessa beroenden ingen plats vare sig i new public management, offentlig upphandling eller innovationspolicy.
För företag är dock identifieringen och hanteringen av beroenden en nyckelfråga för överlevnadskraft; det vill säga för såväl effektivisering som innovation. Oavsett om det är som konsumenter eller som representanter för företag vi köper in en vara eller tjänst, så är det inte ovanligt att huvuddelen av produktkostnaden, ibland upp till 80–90 %, kommer från vad andra företag än vad det säljande företaget bidragit med. Detta för att företag funnit att de når högre effektivitet i relation till funktionen hos en vara eller tjänst genom att systematiskt rikta och dela verksamheter över företagsgränser och över tid, jämfört med att hantera verksamheter oberoende av varandra. Specialisering kan kombineras med skalfördelar: den kund som vill ha en viss specialprodukt eller tjänst utvecklad kan, om leverantören kan hitta ett antal andra kunder intresserade av en liknande anpassning, få hjälp med att bära kostnaderna för denna. ”Kärnkompetensen” blir förmågan att kunna hantera komplexa beroenden i relation till en viss funktion; mellan alla de delkomponenter som tillsammans utgör den färdiga varan/tjänster.
Företag och deras kunder ägnar sig således inte åt enkla reaktioner på priser. Företag och deras kunder skapar kunskap i komplexa samspel där de försöker utnyttja existerande produktions- och användarstrukturer på nya sätt. Leverantörer och kunder är varandras specialister i olika moment bakom framtagning och användning av varor och tjänster – och är varandras motparter i hårda förhandlingar om hur kostnader och intäkter för effektiviserings- och innovationsförlopp ska fördelas. Kunskapsutveckling utgör med andra ord ett centralt inslag i själva köpandet och säljandet. Effektivitets- och innovationsprocesser är tätt sammanvävda med framtagning och användning. Det är kravfyllda processer som inte medger ett ständigt hoppande mellan de leverantörer som för tillfället ger lägst pris. De inblandade parterna kan bryta beroenden – men det är kostnadskrävande processer som tar tid.
Företags utnyttjande av beroenden gör inte bara effektiviserings- och innovationsprocesser kraftfulla. Det finns en mörk sida som gör dessa processer besvärliga sett ur ett samhällsperspektiv. I ett företagslandskap präglat av beroenden är effektiviserings- och innovationsförlopp vare sig neutrala eller rättvisa. Företrädare för redan etablerade investeringar har ett avgörande inflytande över vilka nya effektiviserings- och innovationsprocesser som kommer att vara mest ekonomiskt fördelaktiga. Vissa processer gynnas – de som kan dra fördel av redan gjorda investeringar. Förändringar som bryter mot de etablerade strukturerna stöter däremot på ett betydligt större motstånd.
Problemen med att få den hårt stiliserade marknadsmodellen att passa ihop med ett samhälle karaktäriserat av komplexa tekniska, organisatoriska och ekonomiska beroenden torde vara väl känt och föga förvånande för företagsekonomer. Vad som är förvånande är i stället att tanken om oberoende fortfarande har ett så starkt grepp i politik och policy. Trots att vi befinner oss i efterdyningarna av den finansiella och ekonomiska kris som med all önskvärd tydlighet illustrerat hur beroenden sträcker sig över näringar och länder, så har tanken om oberoende inte övergivits. I vad som kallas kunskapsekonomin accepteras därmed ett tänkande som säger att kunskap är något som inte utvecklas i samspel mellan köpare och säljare. Och i denna vår kunskapsekonomi, där varor och tjänster sägs bli allt mer kunskapsintensiva och teknologiskt komplexa, accepteras samtidigt tanken att både varorna i sig och de som tar fram och använder dessa är helt oberoende av varandra.
Marknadslogiken är inte bara verklighetsfrämmande utan också skadlig i termer av negativa konsekvenser för både effektivitet och innovation. Den tvingar skattefinansierade organisationer och företag som utför uppdrag åt offentlig sektor att mäta effektivitet i kvantitativa mått – mätt isolerat inom organisatoriska enheter. Den driver innovationsarbetet till att koncentreras till styrning, kommersialisering och privatisering av offentligt finansierad forskning vilande på antagandet att det är den nya kunskapens relativa fördelar som resulterar i innovation – utan att hindras av allt som redan är i bruk.
Om forskning enligt nuvarande innovationspolitik ska kunna vara en direkt källa till innovation måste den anpassas till och riktas mot företag som ”beställare”. Universitet och högskolor blir – och måste bli om de vill svara för innovationer som beställarna kan ta upp i producerande miljöer och som kan leda till storskalig användning – alltmer lika de näringar de ska betjäna. En konsekvens är att det blir allt mindre utrymme för den forskning som företag och organisationer inte kan dra omedelbar nytta av, den forskning vars nytta är indirekt eller den vars nytta kommer att visa sig först efter decennier. Det är inte svårt att se att forskningen riskerar att förlora något väsentligt när den utsätts för påtryckningar att vara direkt användbar i företag och samhälle.
Men även företag är förlorare. Visserligen skapar den rådande innovationspolitiken fördelar för de företag som driver den typ av FoU-arbete som går att lägga ut på universitet och högskolor. På lång sikt är dock inte bara en betydande del av forskningen och ett stort antal företag förlorare – utan hela samhället. Utan långsiktig forskning inom områden där det är svårt, för att inte säga omöjligt att beräkna de direkta ekonomiska och samhälleliga bidragen så riskerar vi att förlora den kunskapsutveckling som på sikt ger möjlighet till radikal förändring. Paradoxen är att vi har en innovationspolitik som bortser från indirekta effekter och som riskerar att begränsa utvecklingen av kunskap som kan leda till radikal förnyelse.
Alexandra Waluszewski
Professor i företagsekonomi vid Centrum för Teknik- och Vetenskapsstudier (STS) vid Uppsala universitet
Håkan Håkansson
Professor i internationell management vid Handelhøyskolen BI i Oslo