Det talas alltmer om att politiker som strävar efter kvalitet och effektivitet i den offentliga sektorn måste lita mer på de professionella och inte utsätta dem för alltför många resurskrävande utvärderingar och enkla mått på vad de åstadkommer. Här ska jag argumentera för att den som vill veta mer om effekterna av tillit och mått med fördel kan studera utvecklingen inom högre utbildning. Och det är viktigt att beakta fler parter än politiker och professionella – de allt fler administratörerna av myndigheter och förvaltningar har fått en viktigare roll.
I den offentliga sektorn finns det gott om verksamheter där det är svårt att veta vad de åstadkommer och om de utförs på bästa och mest effektiva sätt. Sjukvård och högre utbildning är klassiska exempel. Politikernas attityd till sådana verksamheter har växlat. I tider då ekonomin stått i centrum för den politiska debatten har utmaningen varit störst – hur kan man veta att verksamheterna inte gör av med mer pengar än nödvändigt?
Strategierna för att hantera kunskapsproblemet har också växlat. Under den offentliga sektorns starka expansion på sextio- och sjuttiotalet litade man i stor utsträckning på att de professioner som arbetade där hade förmåga att självständigt utforma de bästa lösningarna. Men efter rekordåren började tvivlet sprida sig. Sjukvårdskostnaderna bara ökar och vi har ingen som helst kontroll, klagade kommunalpolitiker i Göteborg som vi intervjuade. Sådana tankar ledde så småningom till omfattande försök att mäta vad olika verksamheter egentligen åstadkom. Med dessa kunskaper hoppades politiker och centralt placerade tjänstemän att de skulle kunna styra förvaltningsapparaten mot högre kvalitet och effektivitet.
I den svenska debatten har dessa försök på senare år oegentligt klumpats ihop under begreppet New Public Management och fått utstå mycket kritik. Det är svårt att få fram rättvisande men ändå enkla mått på vad som åstadkoms. Allt mätande och krav på dokumentation som förvaltningar och professionella yrkesutövare utsätts för tar tid och kostar pengar och riskerar att leda till att professionella ägnar sig mer åt att åstadkomma höga värden på fyrkantiga mått än åt att utveckla och förbättra verksamheten.
En del politiker och experter tror nu att det vore bättre att återgå till att lita mer på personalens egen förmåga att arbeta effektivt och på bästa sätt utan så mycket kontroll utifrån. En återgång till sjuttiotalets tillit till professionerna är i ropet. Risken är stor att denna princip genomförd i praktiken kommer att leda till samma kunskaps- och styrproblem som man hade då. Men det är förstås svårt att veta – förutsättningarna har ju ändrats en del sedan dess.
Ofta förs debatten om den offentliga sektorns utveckling mer utifrån abstrakta resonemang än utifrån praktiska erfarenheter med olika styrformer. För att råda bot på det föreslår jag att debattörerna tar en titt på hur den högre utbildningen och forskningen fungerar. Här hittar man nämligen båda styrprinciperna utövade samtidigt. Man behöver alltså inte brottas med svårigheten att olika epoker har olika förutsättningar och därför är svåra att jämföra.
Inom högskolesektorn har ett system utvecklats för forskningen och ett annat för undervisningen. Inom forskningen har det blivit populärt att mäta resultat med enkla mått medan tilliten till professionen är mycket stor när det gäller undervisningen. Åtminstone gäller det inom en stor del av samhällsvetenskapen och definitivt inom mitt eget ämne, företagsekonomi.
Tidigare bedömdes forskares meriter genom att kollegor läste deras arbeten och skrev omfattande och nyanserade utlåtanden. Nu är det nu vanligt att bedöma meriter eller forskningens kvalitet i allmänhet genom att helt enkelt räkna antalet publikationer i utländska tidskrifter, där de mest prestigefyllda är utgivna i USA. Sådana enkla räkneövningar är också del av underlaget för den något bisarra verksamhet som kallas rankning av universitet. De professionella själva har visserligen varit aktiva i att förändra bedömningsmetoderna men måtten utgör också en lockande kunskapskälla för andra, t.ex. för de politiker som ansvarar för sektorns finansiering.
På undervisningsområdet finns inga motsvarande mätningar. Undervisningen lämnas till de enskilda lärarna och det förekommer mycket litet kontroll av dess kvalitet, effektivitet eller resultat. De fåtaliga utvärderingarna handlar vanligen inte om resultat utan om lärarnas kvalifikationer eller undervisningens uppläggning. Några enkla resultatmått är det rakt inte tal om. Tilliten är stor inte bara till lärarprofessionen som helhet utan också till den enskilde läraren. Det är ytterst ovanligt att kollegor bevistar varandras lektioner.
Varför det har blivit på detta sätt är en intressant fråga för samhällsvetenskaplig forskning och konsekvenserna behöver utredas grundligt. Men redan nu går det att peka på några risker och oroväckande tecken.
Den förändrade kontrollmetoden för forskningen förenklar meritbedömningar och sparar arbete men den har också lett till många farhågor. Är det säkert att den bästa och mest innovativa forskningen alltid är den som kan publiceras i amerikanska tidskrifter? Många riktigt djupgående forskningsstudier kan inte publiceras i artikelform utan kräver hela böcker. Leder inriktningen på tidskrifter att få vågar riskera utföra sådana djupgående studier? Kommer forskning som bygger på svensk empiri och är särskilt relevant för det svenska samhället att missgynnas? Finns det inte något fundamentalt oroväckande i att forskare som har betalt för integritet och självständighet så lätt anpassar sina insatser till vad som är mätbart med enkla mått och styrsystem? Redan nu handlar diskussionen på seminarier mycket om hur forskningsrön ska publiceras snarare än om de är intressanta i sig.
Och att helt lita på de professionella när det gäller undervisningen är långt ifrån oproblematiskt. Visserligen lär studenter protestera om undervisningen är alltför usel i tekniskt avseende men studenter vet inte vad de skulle kunnat få i stället. Dessutom finns det stor risk för korruption. För både lärare och studenter är det bekvämt om kurserna är oförändrade över åren – det blir lättare för studenten att ta igen missade kurser och för läraren att förbereda sig. För lärare, studenter och institutioner är det bekvämare och mer lönsamt att sänka kraven för godkänt resultat på kurser – mindre arbete för studenter och mindre arbete för lärare som inte behöver rätta fler tentamina och hantera klagomål samt mer pengar till institutionen eftersom ”genomströmningen” av studenter blir högre.
Det är inte lätt att undersöka undervisningens resultat och få har försökt göra det. Men ett brett upplagt försök gjordes för några år sedan. På initiativ av den dåvarande regeringen granskade ett stort antal akademiska lärare studenternas examensarbeten för att utröna om dessa var av en kvalitet som motsvarade målen för utbildningen. Det var frågan om professionellt satta mål som exempelvis att studenterna självständigt ska kunna identifiera frågeställningar, ska ha djupa områdeskunskaper och metodkunskaper och ska kunna bedöma komplexa företeelser utifrån flera aspekter.
Resultatet var förskräckande. En dryg fjärdedel av de akademiska utbildningarna i Sverige underkändes. I mitt eget ämne företagsekonomi underkände vi 38 procent. Jag kan intyga att vi bedömare inte var överdrivet stränga men i alltför många fall avslöjade studenterna i sina examensarbeten mycket tydligt att de inte klarade av att uppfylla centrala mål. Resultatet talar inte för att det är någon bra idé att lita på de professionella. Eller snarare – det är nog bättre att lita på professionella bedömare när de får tillfälle att framföra kritik mot verksamheten inom det egna området än att ge dem fria tyglar att utforma denna verksamhet utan insyn.
Både enkla mått och stor tillit till professioner verkar alltså vara problematiska om man vill verka för goda resultat. Att kombinera dem verkar ännu mer riskfyllt. Det är stor risk att professionella prioriterar insatser på det område som mäts och lägger mycket mindre energi på det område som bygger på tillit och inte mäts. Jag tror att få universitetslärare skulle rekommendera en ung medarbetare med ambitioner att göra karriär genom att satsa på undervisning, att t.ex. lägga merparten av sin tid på att skriva läroböcker i stället för forskningsartiklar.
Men kan då politiker välja fritt mellan tillit eller mätningar? Vem har egentligen makten över vilka principer som används – politikerna, de professionella eller kanske höga chefer inom myndigheter och förvaltningar och deras staber? Det är inte säkert att politikerna har något annat val än att anpassa sig till de professionella eller till cheferna. En sorglustig historia kring den utbildningsutvärdering jag beskrivit ovan visar på chefernas betydelse.
Många inom professionen var positiva till utvärderingen – det var lätt att rekrytera det stora antal bedömare som behövdes. En del av oss uppskattade framför allt det förändringstryck som underkännandena gav upphov till och som annars är mycket svagt inom utbildningsområdet – nu var det plötsligt möjligt att radikalt förbättra eller göra sig av med gamla dåliga utbildningar. Men en profession är inte något enhetligt – professionella har ofta olika uppfattningar. Andra var förstås mer svalt inställda och några klart skeptiska, ofta inte till utvärdering i sig utan till de använda metoderna.
Men av sektorns ca 60 000 anställda var det en grupp på 28 personer som mycket aktivt engagerade sig mot utvärderingen. Det var rektorerna på våra universitet och högskolor. De verkade inte uppskatta de professionella bedömningarna och hjälpen utifrån att öka kvaliteten på utbildningar. De bedrev i stället lobbying och skrev debattartiklar. De hävdade att publiceringen av det usla resultatet hade skämt ut svenska universitet utomlands.
Resultatet blev att regeringen lade ner denna form av utvärdering. Det är inte säkert att det beror på att regering och riksdag delade rektorernas uppfattning. Som en riksdagspolitiker inom utbildningsområdet sa ”det går bara inte att stå emot 28 rektorer”. Nu är det i stället universitetsledningarna själva som ska anordna utvärderingar. Och ordningen är återställd – rektorerna behöver inte längre skämmas för dåliga utbildningar. Några av dem kan i stället glädjas över ganska höga placeringar på globala universitetsrankningar.
Att regeringen litade på professionella bedömningar hjälpte inte. Den hade glömt att den hade utsett chefer som uppfattade sin roll som att försvara sina organisationers rykte. Att själva organisationen och dess varumärke blir viktiga och ibland viktigare än själva verksamheten var det centrala innehållet i New Public Management, inte de fyrkantiga mätningarna. Det är den idén som gör att de högsta cheferna i professionella organisationer de senaste decennierna har fått mer makt – och politikerna och de professionella mindre. Som fallet med utvärderingarna illustrerar.
Professor i företagsekonomi och anknuten till Uppsala universitet och Score.
Läsning
Hur New Public Management gjorde organisationer viktiga är en komplicerad historia som jag inte kunnat behandla här. Se i stället t.ex. Brunsson, N. och Sahlin-Andersson, K.: Inte bara mode. Att skapa organisationer i offentlig sektor i Busch, T. m.fl. (red): Modernisering av offentlig sektor. Utfordringer, metoder og dilemmaer, 2. utgave. Oslo: Universitetsforlaget, 2005.