Debatten om styrning av och i offentlig sektor pågår ständigt. Det kan handla om vinster i välfärden, brist på medmänsklighet och värdighet i äldreomsorgen, brister i patientsäkerhet, sjunkande kvalitet i skolan – många fler exempel kan ges. Genom den styrideologi som kallas New Public Management försöker politiker och administratörer komma tillrätta med dessa och andra problem. Intensifierad styrning och mätning blir ofta lösningen. Genom att i ökande grad mäta verksamheten vill man skapa tydlighet, styrbarhet och jämförbarhet – men dessvärre kan effekten vara den motsatta.
Många verksamheter inom offentlig sektor är av professionell karaktär, det vill säga de baseras i stor utsträckning på att de utförs av högt kvalificerade medarbetare med förväntningar på hög grad av autonomi. Arbetet som utförs är notoriskt svårt att styra och resultaten ofta mångtydiga, och därmed svåra att utvärdera. Traditionellt har utvärderingen anförtrotts till de professionella utövarna. Generaliserade styrformer som New Public Management ställs här inför ett fundamentalt problem, som ytterligare försvåras av att styr- och mätmodellerna sällan hämtas från andra slags professionella verksamheter, utan snarare från exempelvis bilindustrin. Där är mätning av objektiva förhållanden, såsom tids- och materialåtgång, centralt. Men inom exempelvis skola eller sjukvård är man ofta inte primärt intresserade av enkelt mätbara fenomen såsom åtgången på pennor eller bandage. Det som är intressant att mäta är betydligt mer svårfångade saker, till exempel kan ambitionen vara att mäta elevers kunskaper med prov eller betyg, eller att mäta äldres välmående och kvaliteten på hemtjänsten. Dessa typer av mätningar är viktiga, inte bara för att de ger möjligheter att utvärdera en verksamhet utan också för att de kommer påverka verksamhetens inriktning – vad man mäter styr man, brukar det heta i grundböcker i ekonomistyrning, och fortsatt – vad som mäts blir gjort. Det betyder att valet att mäta, och valet av vad som mäts, i sig påverkar verksamheten.
Mätning är en form av kvantifiering, men det är inte vilken kvantifiering som helst. När vi läser en skivrecension och den får betyg fyra av fem så är det en subjektiv bedömning av skivans kvaliteter som kvantifieras på en skala. Ofta ger detta värdefull information, men de flesta tycker nog att informationen blir mer meningsfull om vi också läser recensionen. Men strängt taget är inte skivans betyg en mätning av skivans kvaliteter. Poängen med en mätning är att den är rimligt objektiv. Skivans spellängd eller ljudkvalitet mätt i bitrate kan fastställas av olika personer oberoende av varandra – poängen med en recension, däremot, är just det att olika bedömare ger olika värden. Ett grundläggande problem är emellertid att vi tenderar att glömma bort de bedömningar som ligger till grund för många typer av kvantifieringar.
Detta konstaterande kan tyckas vara trivialt, men det har långtgående konsekvenser för hur vi ska se på mätning i komplexa verksamheter med mångtydiga resultat. I vissa sammanhang är mätning tämligen oproblematiskt, medan det i professionella sammanhang oftast blir betydligt knepigare. När det gäller grova fall av misslyckanden är det sällan problem – vanvård i äldreomsorgen och Lex Maria-anmälningar känner vi alla till genom mediernas rapportering. Det är emellertid svårare att komma åt den mer vardagliga verksamheten, när saker och ting fungerar ungefär som det är tänkt. Hur ska vi till exempel se på kvaliteten i en skola? Vilka möjligheter att mäta utfallet har vi där? Ska vi se till hur nöjda eleverna är? Hur väl de lyckas på nationella prov? Vilka betyg de får? Hur väl fångar detta målen som skolan har att uppfylla – till exempel att främja ”elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära”, som det formuleras i Skollagen (1 kap. 4 §)?
Mätentusiasten svarar naturligtvis att det är en fråga om att mäta rätt saker. Men frågan är om det hjälper. Professionellt arbete är ofta en fråga om erfarenhetsbaserade avvägningar och bedömningar, om maggropskänsla och intuition – och detta påverkar också möjligheten att enkelt mäta resultatet. De mätningar som utförs kan sägas vara av två typer – och här kommer exemplet med skivrecensionen in i bilden igen.
Den första typen av mätningar är strängt taget inte mätningar, utan kvantifierade bedömningar. Bakom dessa siffror – till exempel ett betyg – ligger en professionell bedömning till grund, en bedömning utan vilken siffran egentligen saknar mening. Mätvärdet är alltså i grunden subjektivt – vilket inte är samma sak som godtycklig, eftersom den (bör) baseras på professionell kunskap och kunna motiveras och berättigas. (Detta motsvarar alltså skivans betyg, som baseras på en bedömning som recensenten uttrycker i den tillhörande texten.) Den andra typen av mätningar avser objektivt tillgängliga faktorer, till exempel antalet datorer per elev eller antalet vårdplatser per invånare i upptagningsområdet. Även om detta kan mätas objektivt, så är valet av mätetal fortfarande subjektivt. (Detta motsvarar till exempel skivans ljudkvalitet mätt i bitrate – vilken egentligen inte säger så mycket om huruvida ljudet är bra eller dåligt; en dålig inspelning blir inte bättre av högre bitrate, möjligen kan bristerna höras tydligare.)
Båda dessa typer av mätproblem leder till svårigheter som kan sammanfattas som tydlighetsparadoxen. Genom att få en siffra på något, skapas ett intryck av tydlighet och exakthet. Enkelt mätbara kvantiteter, som antalet vårdplatser eller antalet rapporterade vårdskador, skapar möjligheter att på ett kostnadseffektivt sätt få en uppfattning om verksamheten. Men genom att fokusera på vissa saker, kommer andra att marginaliseras. Om det viktigaste måttet för en utbildningsverksamhet är genomströmning – vilket är fallet på högskolor och universitet idag – så kommer detta troligen att påverka utbildningens inriktning. Det blir viktigare att studenter klarar tentan än att de faktiskt har lärt sig någonting. Om det viktigaste i en vårdverksamhet är att minska andelen rapporterade vårdskador så är det enklaste sättet att minska dessa att minska rapporteringsviljan – ”ska vi verkligen rapportera, det var ju bara en incident” – vilket naturligtvis är förödande för ett systematiskt säkerhetsarbete. Dessutom är mätetalen förhållandevis enkla att manipulera och ensidigt fokus på något eller några av dem kan leda till att verksamheten styrs i underlig riktning. Nöjdare grundskoleelever kanske vi kan få genom lättsammare lektioner och nya iPads; innehållet i nationella prov kan lärarna få reda på i förtid och därmed förbereda eleverna för, och dessutom rättar lärarna sina egna elevers prov; betygsinflation är ett välkänt fenomen. Mätningen kan alltså rent av leda till konsekvenser som är direkt skadliga för verksamheten.
När denna typ av effekter uppträder blir ofta lösningen att införa ytterligare styr- och mätsystem. I högskole- och universitetsväsendet genomförs kvalitetsutvärderingar, i vården kommer krav på systematiskt säkerhetskulturarbete. I sin tur leder dessa till nya mätinsatser, till exempel genom att ranka lärosäten utifrån kvaliteten på studenternas examensarbeten och att skicka ut enkäter till vårdpersonalen för att ”mäta” säkerhetskulturen, vilket i sig skapar nya mätningsorsakade problem (för att inte tala om merarbete). Oavsett vilken typ av förenklingar – mätningar – som väljs, så kommer de att i bara begränsad utsträckning representera det som man vill mäta.
En annan effekt är att mätningarna riskerar att leda till att man glömmer bort den bedömning som ligger bakom många mätetal. En siffra ger intryck av objektivitet – men en siffra som baseras på en bedömning (till exempel ett betyg, även om det är bokstäver) är förstås fortfarande en bedömning. Den tydlighet som framtvingas döljer aspekter som är centrala för styrningen av verksamheten. Säkerhetskultur som mäts genom enkäter och rapporteras i form av ”trafikljus” – om tillräckligt många svarar positivt blir det grönt ljus – kan lika gärna indikera en bedräglig självgodhet som en god ”säkerhetskultur”.
Tydlighetsparadoxen innebär i korthet att man använder enkla mätetal som i sin enkelhet döljer det de avser att mäta. Men klarar vi oss då utan mätningar? I många fall är troligen svaret helt enkelt ”ja”. I andra fall kan mätningar vara ett effektivt sätt att komma åt brister i verksamheter och fungera som ett viktigt redskap för att styra en verksamhet. Det finns dock ingen kungsväg till bättre mätningar eller bättre styrning. De tydliga siffrorna döljer den bakomliggande mångtydigheten. När denna glöms bort finns risken att verksamhet, där kompetent personal anställts just på grund av att deras bedömningar är centrala för verksamhetens utövande, styrs på alltför triviala grunder. Mätetalen riskerar att skapa en bedräglig enkelhet som skadar mer än den främjar professionella verksamheter.
Johan Alvehus
Ekonomie doktor verksam vid Högskolan i Kristianstad.
Referens
Alvehus, Johan (2012). 4 myter om professionella organisationer. Lund: Studentlitteratur.