Administrationen ökar i offentliga organisationer. Detta riskerar leda till att organisationerna fungerar sämre, producerar allt mindre kärnverksamhet, leder till stress bland de anställda och kostar allt mer pengar. Studier och undersökningar visar att bland andra läkare och lärare använder upp till halva arbetstiden åt administration. Det handlar om mer dokumentation, fler redovisningar, ett ökande antal möten och mer granskning. Från allt fler sektorer och yrkesgrupper kommer larmrapporter att det administrativa arbetet blir så omfattande att det riskerar tränga undan själva kärnverksamheten, till ofta oklar nytta. En artikel i The Economist sommaren 2014 visar att detta inte bara förekommer i Sverige, utan i hög grad är ett internationellt fenomen.
Varför ökar det administrativa arbetet? Och varför tycks de offentliga organisationerna vara särskilt utsatta för ökningen? Även om det finns ett antal samverkande förklaringar till detta, menar vi att en viktig förklaring – åtminstone när det gäller de offentliga organisationerna – är de NPM-reformer (New Public Management) som införts under de senaste decennierna. NPM har en inbyggd paradox, nämligen att de reformer som syftade till att öka effektiviteten i den offentliga sektorn i praktiken kan medföra motsatsen – en minskad effektivitet – eftersom de eventuella effektivitetsvinsterna äts upp av administrativt arbete och dess kostnader.
Men på vilket sätt leder NPM-reformerna till administration? Forskningen visar att NPM leder till mer organisation. Även om det från politiskt håll sedan några år finns en strävan om att minska antalet statliga myndigheter, och slå samman myndighetsorganisationer till så kallade ”enmyndigheter”, har genomförandet av NPM reformer i den offentliga sektorn istället lett till fler organisatoriska enheter. Statistiken över antalet chefer i offentlig sektor talar sitt tydliga språk. Över en tioårsperiod har antalet chefer ökat med närmare 40 procent, samtidigt som antal anställda totalt ökat med någon enstaka procent. Fler är chefer över mindre enheter, och särskilt återfinns denna ökning i kommuner och landsting. När antalet organisatoriska enheter blir fler ökar också de administrativa relationerna mellan dem. För idén är ju inte att de ska löskopplas helt från varandra, utan fortfarande ingå i ett organisatoriskt system där de utgör en del, vilket innebär att de förutsätts ha samarbete och kontakt med varandra. När de administrativa relationerna blir fler uppstår fler ”transaktionskostnader”. Det kan handla om redovisning, upprättande av kontrakt, utvärdering, kontroll, samordningsmöten och så vidare.
Vi identifierar fyra typer av transaktionskostnader när antalet organisatoriska enheter blir fler: att behovet av samordning ökar inom organisationen, att det interna marknadsskapandet skapar administrativa rutiner, att utläggning av verksamhet på privata utförare ökar styrning, mätning och kontroll samt att den ökade valfriheten gör medborgarna till administratörer (Forssell och Westerberg, 2014).
För det första innebär de alltfler organisatoriska enheterna att behovet av samordning ökar, vilket ökar de administrativa relationerna i organisationen. Studier inom sjukvård och skola har visat att behovet av möten ökar när man organiserar arbetet i tvärfunktionella team eller lärarlag. Det blir extra mötestyngt om de dessutom har olika huvudmän, till exempel kommun och landsting. Det behövs mer möten och mer kommunikation.
För det andra innebär skapandet av självständiga resultatenheter och i förlängningen skapandet av ett internt marknadssystem att resultatenheterna utvecklas till ”riktiga” organisationer. De får ansvar för budget, får en egen chef, blir ålagda att formulera verksamhetsplaner och allmänt omgärda sig med sådant som utmärker ”riktiga” organisationer. Eller kort sagt: de utvecklar den interna administrationen. Som självständiga organisatoriska enheter upprättar de också kontakter och relationer med andra organisatoriska enheter i samma organisation. Det interna marknadssystemet påbjuder ju att de beställer av och fakturerar varandra. Därför skapas formaliserade administrativa rutiner för inköp, fakturering, kommunikation, ekonomifunktioner etcetera. Vanligt är att det skapas eller köps in särskilda IT-system för detta. På så vis öppnar organiseringen i form av en intern marknad för administration som annars inte skulle finnas.
Intressant är att detta är administration som enbart uppkommit som resultat av att man organiserat i resultatenheter som köper och säljer tjänster av varandra inom samma organisation. Det bidrar inte till något värde utåt, utan genererar enbart arbete internt i organisationen. Problemet med interna marknader är att de transaktionskostnader som skapas vid marknadsrelationerna inte ersätter andra transaktionskostnader som hänförs till samordningen inom organisationen, utan snarare ökar behovet av mer samordning och styrning. Den traditionella linjeorganisationen finns fortfarande kvar. Det är detta som brittiska NPM-forskare kallar för nybyråkrati, eller uppkomsten av en nytaylorism, det vill säga dubbla transaktionskostnader uppstår som en konsekvens av en samtidig organisering med marknads- och byråkratiska principer.
För det tredje tillkommer också utvecklingen att, med argument som till exempel valfrihet, konkurrensutsätta och i olika grad privatisera verksamheter som tidigare bedrivits i offentlig regi. De transaktioner och resursflöden som uppstår ska mätas och registreras, vilket ställer nya krav på den ekonomiska administrationen. Vidare måste till exempel kontrakt specificeras och förhandlas, och procedurer för att mäta prestationer inrättas. Eftersom marknadsreformerna sålunda skapar nya organisatoriska förhållanden, skapar de också krav på nya former för styrning, samordning, uppföljning och annat arbete av administrativt slag. Ett exempel är att offentliga organisationer lägger stora resurser på upphandling av entreprenader.
Fler organisatoriska enheter, interna marknader och utkontraktering/entreprenader leder också till att organisationer måste utveckla sin organisatoriska styrning. Ett exempel från den offentliga sektorn är den statliga mål- och resultatstyrningsmodellen, som innebär att myndigheterna själva får bestämma hur de ekonomiska medlen ska användas inom den egna organisationen, inom vissa riktlinjer, och årligen återrapportera detta till regeringen. Detta system medför att de administrativa relationerna – och kostnaderna – uppstår vid målsättning, redovisning av resultat och uppföljning av dessa mellan styrande (regering/departement) och styrda (myndigheter). Myndigheter lägger ner mycket arbete och stora resurser på att hitta rättvisande mått på sin verksamhet, på resultatredovisning och måluppföljning, inte minst i form av de årsredovisningar som produceras. Till kategorin styrkostnader kan också läggas kostnader för den kontroll och granskning som uppkommer som följd av den ökade autonomin.
Den fjärde typen av transaktionskostnader är något som kan kallas kundvalskostnader. Det är de administrativa kostnader som uppstår när medborgare görs till kunder i ett marknadsliknande system inom de offentliga verksamheterna. En företeelse som blivit allt vanligare som följd av de så kallade valfrihetsreformerna är man i ökande omfattning försöker redovisa och informera om olika verksamheter som kunderna/medborgarna har möjlighet att välja mellan. I sådana så kallade öppna jämförelser redogörs det för olika mått och indikatorer som ska spegla kvaliteten. På Stockholms stads webbplats listas till exempel alla förskolor och äldreboenden, och förutom allmän information om pedagogisk inriktning och arbetssätt anges resultat av enkätundersökningar, nyckeltal och länkar till kvalitetspolicies och andra dokument. Det är den ena sidan av kundvalskostnaden – den som uppstår hos organisationer när information samlas och databaser byggs upp, men också när de organisationer som kan väljas ska marknadsföra sig. Den som står inför att välja gymnasium och gymnasieprogram översköljs av reklambroschyrer och annan information, och det anordnas mässor och öppet hus för att locka elever. Undersökningar har visat att skolors marknadsföringsbudget har ökat och att majoriteten av skolorna använder mellan hundratusen och fyrahundratusen kronor om året för detta.
Den andra sidan av kundvalskostnaden ligger hos dem som förväntas fatta rationella beslut på grundval av informationen och jämförelserna. För att fortsätta med exemplet förskolan i Stockholms stad så finns det när detta skrivs drygt tusen förskolor listade på webbplatsen. Det krävs en god portion tålamod och mycket tid och energi för att kunna ta del av informationen och med grund i denna skapa sig en uppfattning om vilken förskola som föredras. Om man nu lägger till de valfriheter som finns när det gäller till exempel sjukvård, el, bredband, telefoni etcetera är det lätt att inse att dessa kundvalskostnader ökat under de senaste decennierna. Detta har förstås också samband med användningen av internet. Samtidigt som IT gör det enkelt att skapa system och lägga upp information förväntas vi själva administrera våra ärenden hos myndigheter och organisationer. Trenden är tydlig: kunden är inte bara ”kung” utan också administratör.
Det finns alltså fog för påståendet att införandet av organisationsidéer och -modeller som samlas under paraplybegreppet New Public Management leder till att det sker en administrativ tillväxt i organisationer i den offentliga sektorn. Det finns en uppenbar paradox i detta. Samtidigt som nya managementpraktiker och styrsystem introduceras och implementeras i syfte att decentralisera och effektivisera organisationerna skapas administrativa rutiner som verkar centraliserande och kostar resurser i form av administration.
En konsekvens av att det genomförts NPM-reformer i den svenska offentliga sektorn, kanske den viktigaste, är således att administrationssamhället breder ut sig. Detta innebär att organisationerna fungerar sämre, producerar allt mindre kärnverksamhet, leder till stress bland de anställda och kostar allt mer pengar. Detta borde vara en högprioriterad fråga både för dem som styr och leder de offentliga organisationerna, och inte minst för de politiker som ansvarar för verksamheten inför medborgarna.
Anders Ivarsson Westerberg
Universitetslektor i företagsekonomi vid Södertörns högskola.
Anders Forssell
Universitetslektor i företagsekonomi vid Uppsala Universitet.
Referens
Forssell, A. och Ivarsson Westerberg, A. (2014). Administrationssamhället. Lund: Studentlitteratur.